Bildung en Wetenschap
Waardengedreven
Hoofd en Hart
De waarde van complexiteit voor openbaar bestuur, lessen uit Santa Fe.
Hoe meer ik daar over nadenk, hoe sterker mijn vermoeden dat er een fundamentele spanning zit tussen complexiteit en onze opvattingen over wat goed openbaar bestuur is. Het is deze spanning die volgens mij de grootste bottleneck is voor de doorwerking van complexiteitkennis in het beleid. Hoe geef je invulling aan begrippen als rechtsgelijkheid, accountability, legitimiteit en representativiteit in complex adaptieve systemen?
Een les die ik uit de reis naar Santa Fe heb getrokken is dat we veel verder van een antwoord op deze vragen staan, dan dat ik eerder dacht…
Het onderstaande stuk van Annemarth Idenburg is gebaseerd op haar ruime ervaringen met complexiteit in de overheidswereld en haar ervaringen tijdens de course Complexity and Leadership 2017. Deze course ging in 2017 nog naar het Santa Fe Institute, USA, het wereldvermaard instituut op het gebied van Complexity. Sinds 2018 gaat Comenius’Complexity and leadership course naar Zuid-Afrika waar wetenschappelijke inzichten vanuit SFI verder worden ontwikkeld in een insiderperspectief, Complexity Thinking. Dit hanteert SFI’s Complexity Science als methodiek, maar is daarnaast meer een mind-set, een filosofie, een raamwerk, dat ons helpt te onderzoeken wat we zien en ervaren in het eigen leiderschap, in organisaties en als persoon.
De leergang was niet mijn eerste kennismaking met complexiteit. Ik ben misschien zelfs al langer bezig met complexiteit dan dat ik zelf dacht. In ieder geval kwamen veel van mijn favoriete colleges uit mijn studie toegepaste wiskunde in vogelvlucht langs in de lezingen in Santa Fe. Het startpunt van mijn denken over de betekenis van complexiteit voor het beleid leg ik echter vijftien jaar geleden. Samen met Jeroen van den Bergh, Frans Oosterhuis en Albert Faber startte ik toen een onderzoek naar het energie-innovatiebeleid vanuit een evolutionair economisch perspectief (1). Lang dachten economen dat als fossiele brandstoffen maar duur genoeg werden, duurzame energietechnieken als vanzelf zouden komen. In de praktijk bleek dat niet het geval. Sterker nog, hoe hoger de olieprijzen hoe meer geld er naar fossiel onderzoek gaat. Een groeiend aantal wetenschappers pleitte voor een ander, meer evolutionaire visie op technologie-ontwikkeling. En wij vroegen ons af, wat dat kon betekenen voor het beleid.
Onze belangrijkste conclusie was dat als je voor de lange termijn niet kan voorspellen wat het meest duurzaam is, je vooral terughoudend moet zijn in het stimuleren van specifieke technieken. Volgens ons was het verstandiger om je te richten op een omgeving waarin duurzame systemen meer kans hadden zich te ontwikkelen dan niet duurzame systemen. Daarmee zetten we ons af tegen de ‘picking the winners’ strategie uit die tijd.
Naast een aantal enthousiaste reacties kwamen er twee soorten kritiek:
De eerste kwam voornamelijk uit de hoek van het ‘transitie management’. Collega onderzoekers waren van mening dat ze wel degelijk konden uittekenen hoe een duurzaam energiesysteem er uit zou zien, en zij pleitten voor een overheid die daar sterk op stuurt. Onze inzichten zouden relevant zijn om de effectiviteit van die sturing te vergroten, maar geen reden geven voor een bijstelling van de uitgangspunten voor een transitiebeleid gericht op specifieke doelen. De tweede reactie werd prachtig verwoord door de toenmalige directeur Energiebeleid: “Leuk dat jullie me vertellen dat mijn beleidsveld zo complex is, maar nu weet ik nog niet wat ik morgen moet doen.”
Een aantal jaren en twee werkgevers later, las ik twee boeken die mijn kijk op de wereld voorgoed veranderd hebben: “The Wealth of Networks” van Yochai Benkler(2) en “The Origin of Wealth” van Eric Beinhocker (3). Ze sterkten mij in de gedachte dat wie de economie en samenleving beschouwt als complex adaptieve systemen, en ontwikkelingen daarin als evolutionaire processen, niet meer kleurt binnen de lijntjes van de neoklassieke economie, of de kaders van het New Public Management.
Bovendien zag ik dat deze nieuwe kijk op de wereld relevant is voor veel meer maatschappelijke vraagstukken, dan technologie ontwikkeling alleen.
In die tijd was ik bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid bezig met een project over burgerbetrokkenheid en wat toen ‘de kloof’ genoemd werd. De aanleiding van het project was de constatering dat de overheid veel investeerde in allerlei inspraak trajecten waar maar heel weinig mensen enthousiast van werden. En dat burgers in toenemende mate initiatieven namen waar overheden weer weinig enthousiast op reageerden. Zoals een moeder die een speeltoestel wilde neerzetten op het grasveldje voor haar huis en bij haar gemeente vroeg of dat mocht. Per ommekeer kreeg ze tien pagina’s Europees speeltoestellen besluit. Zonder enige toelichting.
Veel onderzoekers legden de oorzaken van ‘de kloof’ bij globalisering, individualisering en veranderende waarden en normen. Ons werd gedurende het project steeds duidelijker dat burgerinitiatieven goed te begrijpen zijn als je ze zag als complex adaptieve systemen. Of het nu een handje vol burgers is dat zich samen inzet voor een buurttuin, of de vijftigduizend mensen van clean-up a country in a day (4), die in 2008 Estland schoonveegden. En de spanning tussen dergelijke initiatieven en overheden bleek goed te verklaren uit het feit dat overheden heel slecht met complexiteit overweg kunnen.
We beschreven dat als botsende culturen. Tussen overheden die de wereld benaderen alsof die bestaat uit geordende systemen; uit hiërarchieën, markten en kleine hechte wij-gemeenschappen. En, aan de andere kant, de half-geordende-netwerk cultuur van die burgerinitiatieven. Culturen die heel verschillend zijn in de manier waarop ze bijvoorbeeld met informatie omgaan, en de wijze waarop besluitvorming tot stand komt (5).
Dat klinkt allemaal heel abstract. Maar mensen die veel met burgerinitiatieven te maken hebben herkennen dit verhaal van botsende culturen onmiddellijk. Een standaard reactie is “nu kan ik eindelijk mijn wethouder uitleggen, waar ik mee bezig ben.” Wat het concreet betekent voor het beleid, zeker voor het Haagse beleid, is helaas minder duidelijk.
Ook het rapport, ‘Vertrouwen in Burgers’(5) werd vooral opgevat als een aanmoediging voor een overheid die doormiddel van geavanceerd procesmangement verwacht efficiënter te kunnen sturen. Adaptief en responsief beleid is sindsdien een terugkerend mantra in het beleid gericht op de participatiesamenleving, en bij de decentralisaties van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, de Participatiewet en de Jeugdwet. De verantwoordelijkheid voor dat geavanceerde procesmanagement ligt bij de gemeentes, terwijl het Rijk ‘systeemverantwoordelijk’ blijft. Dit leidt tot paradoxale situaties, zoals een Tweede Kamer die pleit voor meer maatwerk, maar ook de staatssecretaris van VWS ter verantwoording riep, toen de gemeente Alphen aan de Rijn besloot een aanvraag voor een traplift niet te honoreren.
Volgens het Rijk gaat ‘Systeemverantwoordelijkheid om het bepalen en handhaven van de spelregels waaronder ook de toedeling van verantwoordelijkheden’. Maar hoe doe je dat in een complexe wereld? Hoe geef je invulling aan systeemverantwoordelijkheid vanuit een complexiteitsperspectief? Dat was de vraag die ik op verzoek van de Raad voor het Openbaarbestuur oppakte (6).
Hoe meer ik daar over nadenk hoe sterker mijn vermoeden dat er een fundamentele spanning zit tussen complexiteit en onze opvattingen over wat goed openbaar bestuur is. Het is deze spanning die volgens mij de grootste bottleneck is voor de doorwerking van complexiteitkennis in het beleid. Hoe geef je invulling aan begrippen als rechtsgelijkheid, accountability, legitimiteit en representatie in complex adaptieve systemen?
Een les die ik uit de reis naar Santa Fe heb getrokken is dat we veel verder van een antwoord op deze vragen staan, dan dat ik eerder dacht.
Ten eerste omdat het perspectief van een buitenstaander op complex adaptieve systemen wezenlijk verschilt van het perspectief van degene die onderdeel uitmaakt van zo’n systeem. Veel van het onderzoek in Santa Fe hanteert een ‘buitenstaander’ perspectief. Maar beleidmakers zijn juist onderdeel van het complex adaptieve systeem dat ze willen beïnvloeden. Wat betekent zo’n verschil in perspectief voor de adviezen die we hen kunnen geven? In Santa Fe raakten we een aantal keren aan zo’n perspectief wisseling. Vooral als we sprekers bevroegen over de maatschappelijke betekenis van hun onderzoek. Dat waren ook de momenten dat de antwoorden minder snel kwamen. De beste stuurlui staan aan wal, en de beste bondcoaches zitten thuis voor de buis. Blijkbaar is de vertaling van inzichten van een buitenstaander naar acties voor een insider niet triviaal.
Een tweede les uit Santa Fe is het belang van theorie voor het bepalen van je oplossingsruimte. Niet zomaar een beetje algemene inzichten op basis van gezond verstand, maar een gedegen theorie op basis van empirie en een helder onderscheid tussen wat je ‘weet’ en wat je ‘vermoed’. Dit betekent dat je niet een beetje onderzoek kan doen naar de betekenis van complexiteit voor het beleid, maar dat je dat altijd in een specifieke context moet doen. Rechtsgelijkheid in relatie tot leveringszekerheid van energie vraagt wellicht om een andere theorie dan rechtsgelijkheid in relatie tot GGZ-zorg, of in het kader van opsporing en vervolging. Het ontwikkelen van theorie begint met het stellen van de relevante vragen, leerden we. Wat Geoffry West daarover schrijft in Scale (7) vond ik inzichtelijk. Hij merkt op dat in de natuurkunde de vragen meestal wel helder zijn, en dat onderzoeksinspanningen vooral liggen in het vinden van slimme oplossingen. Maar zegt hij, in de biologie, was het net anders om. Daar waren ze maanden bezig om scherp te krijgen wat het probleem nu eigenlijk was. Dit ‘biologie-model’ geldt in versterkte mate voor de maatschappelijke vraagstukken waar beleidsmakers mee worstelen. Wat zijn de relevante vragen rond rechtsgelijkheid, accountability, legitimiteit en representatie in relatie tot leveringszekerheid van energie? Uiterst actueel voor de wijkgerichte aanpak van het van aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving (8). Het kost tijd om die vragen scherp te krijgen. Tijd die zich heel slecht verhoudt met het ongeduld van het Openbaar Bestuur, dat nu wil weten wat er morgen gedaan moet worden.
De Complexity en Leaderschip course heeft mij gesterkt in de overtuiging dat het noodzakelijk is om tijd en aandacht te besteden, niet alleen aan het inzichtelijk maken van de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken zelf, maar zeker ook aan de vraag wat dat betekent voor de rol die het openbaar bestuur kan en mag spelen in de omgang daarmee. Ik vermoed dat die laatste vraag ook de komende vijftien jaar een rode draad zal zijn in mijn werkzaamheden.
Annemarth Idenburg
Annemarth Idenburg, alumna van de course Complexity and Leadership 2017
Bronvermelding
